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2017年调研第2期
序号:5108  索引号:J0110--2017-00124 公开形式:主动公开 公开时限:常年公开
发布机构: 发布日期:2017-5-11

司法行政调查研究

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濮阳市司法局办公室                      201758

                     

公证创新发展  服务回报社会

——在民法典整体编纂通过之前对公证制度法律价值的再认识

姬忠晓

 

党中央、国务院高度重视公证工作和公证队伍建设。党的十八届四中全会明确提出建设完备的法律服务体系,对发展公证法律服务业和发展公证员队伍作出重要部署。中央领导同志对包括公证工作在内的法律服务工作和法律服务队伍建设,作出重要指示,为公证工作改革发展指明了方向。各级司法行政机关认真贯彻落实中央决策部署和中央领导同志重要指示,制定出台政策措施,有力地促进和保障了公证事业发展。各地公证机构认真贯彻落实中央关于公证工作决策部署,积极主动服务经济社会健康发展,服务保障改善民生,在拓展公证服务领域,规范公证执业活动,加强公证队伍建设等方面实现了新发展,取得了新成绩,为服务经济平稳健康发展、维护社会和谐稳定作出了积极贡献。在民法典编纂之际,笔者试从现有法律框架、未来立法规划和目前政治要求等层面结合相关业务实践作出分析,以期引起大家的共鸣。

一、民法典编纂背景下的公证行业现状

目前,我国正在进行的民法典编纂是最为重要的立法活动,它已经引起国家上上下下各个方面的充分关注。但是,与民事权利的各种法律制度密切相关的公证制度,不论研究还是立法,却似乎处于相对冷冻的状态,远远不能满足人民权利保护和市场经济发展的需要。从民事权利甚至整个法律制度完善的角度看,民法典的编纂工作都离不开公证制度的加入。但是对这个问题,我国法学界还没有引起高度重视。

公证和民事权利制度的密切联系点是:

1.不论是享有权利还是行使权利,都需要获得法律的承认和保护;

2.而要获得法律的承认和保护,权利的产生以及变化,均需要法律上的证据证明;

3.在全部的证据系列中,公证的证明力处于顶端的位置。

法律生活中能够为民事权利的产生、转让、变更、消灭提供证明的事实,都是证据。但,在民事主体需要行使权利而要获得法律的承认和保护的时候,不论是行政机关还是人民法院,都需要当事人举证,而举证和质证的关键是,证据必须“真实、合法、与当事人权利、义务(责任)有内在关联”。正因为这样严格的证据采纳标准,无论是当事人甚或司法、执法机关自己也很难做到。就像房屋过户,如果买卖房屋的双方当事人到不动产登记机关办理房屋过户手续的时候,登记机关通过查阅本机关保存的登记资料就足以解决房屋是否存在、所有权是否存在的问题。但要审查当事人提交资料是否真实合法层面,登记机关自己无法查阅,当事人自行提供资料的可信度不高。比如,除了买卖房产证上登记的出卖人之外,还有没有其他的所有权人?其他的所有权人对转让房屋所有权的态度怎样?这样的问题,出卖人自己很难说清,登记机关也很难决断。但是如果借助于公证,这些问题就很容易解决。因为公证机关有权利也有能力就这些法律事务做出清晰的证明,以支持正确进行不动产登记,有效的保障交易安全。至于诉讼中涉及到的公证,其地位和作用更加重要。我国民事诉讼法、仲裁法、各地仲裁委员会的仲裁规则,都把公证证明作为证明效力最高的证据类型。换句话说,只要有公证证明,法院和仲裁机构基本上都会认可。从国际民商法的实践经验看,公证在不动产、继承、涉外民事关系证明方面均发挥了无法替代的作用。

基于此,很多国家的民法典都在法律事实环节引入公证机制,建立以公证的方式直接证明民事权利发生以及消灭的法律效果。因此在法学领域也将公证称为“准司法行为”。但很多人把公证行业理解成一种营利性的法律服务业。目前,我国民法规范中没有公证条款。

如果能够在民法典整体编纂时,在总则之后的其他篇章中及时转变观念引入公证制度,那么我国公证业就能获得重要发展,也必定会能够为人民权利保护和市场经济发展做出更大贡献。正如未来要提交审议的“民法典之合同法篇”,拟将和解合同作为有名合同加以规范,正是“多元化纠纷解决机制”的法律化,我在随后的论述中也会着重论述“多元化纠纷解决机制”。

二、目前社会对公证行业的框架及机制要求

中央对司法行政工作高度重视,做出了重要部署,司法部也因此及时出台了相关配套政策和改革措施。

司法部副部长熊选国到任后,第一次到地方调研的主题就是司法行政改革。今年,又是全面深化司法行政改革向纵深推进的关键一年,熊选国副部长指出,我们将撸起袖子加油干,着力抓好牵头改革文件的研究制定,如深化律师制度改革、深化司法鉴定管理体制改革、深化社区矫正制度改革、公共法律服务体系建设、加强人民调解员队伍建设等,积极做好参与配合的改革工作,抓好已出台司法行政改革举措的贯彻实施,确保司法行政改革各项措施落地生根,全面推进司法行政改革,以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。

目前全国有公证处3000多家,公证员13000人。这些年,各级司法行政机关和各地公证协会也深入贯彻实施《公证法》,努力开拓公证法律服务领域,同时大力加强公证工作法治化、规范化和信息化建设,积极依法推进各项公证改革发展任务,中国公证事业迈入了稳步发展新时期。近年来,年均办证量保持在1000多万件,为服务国家的经济社会发展,服务保障和改善民生,促进社会公平正义,维护社会和谐稳定作出了积极贡献。

最典型的是,厦门鹭江公证处和厦门思明区法院合作创建了全国首个“诉讼与公证协同创新中心”,让公证参与到办理法院司法辅助业务中,探索解决基层法院“案多人少”的问题;建成了全国首个“公证专有云”,让公证行业插上信息化的翅膀;创建“知识产权公证保护平台”,解决网络时代知识产权侵权突发、地域屏蔽、多点同时取证难等问题。

时任司法部长吴爱英同志对进一步推动公证事业发展,不断开创公证工作新局面提出了明确要求要坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威;要在服务经济社会发展中建功立业;要在服务保障改善民生中发挥职能作用;要在促进司法公正和维护社会稳定中奋发有为;要切实提高公证公信力。

鉴于此,作为公证员要提高政治素质和职业素养。要加强理论武装,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,自觉武装头脑、指导工作。要坚定理想信念,进一步增强中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。要牢固树立以人民为中心的发展思想,带着对群众的深厚感情,做好服务群众工作。要加强业务学习,提高专业素质和岗位技能,增强服务本领。要恪守职业道德, 严格遵守执业纪律,依法、规范、诚信、廉洁执业。

三、关于公证涉及的多元化纠纷解决机制

(一)多元化纠纷解决机制的起步。

2008年,由最高人民法院牵头,国务院法制办、司法部等十二家单位成立了“多元化纠纷解决机制研究课题组”。

2012年最高人民法院将厦门中院确定为全国法院诉调对接改革试点法院,2014年确定为全国多元化改革示范法院。

2014年,由厦门人大常委会组织的条例起草小组,历时八个月,三次提交审议,两度进京请示,三十七次草案征求意见会。最后,《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》在2015年4月1日表决通过,生效施行。

(二)当前推进多元化改革的“三步走”的战略安排。

2008年,中央批准了最高人民法院提出的多元化纠纷解决机制“三步走”改革步骤,即“法院做好诉调对接、中央出台相关政策、改革成果转化为立法”。

第一步是最高人民法院出台一个多元化改革的司法政策性文件,侧重解决当时困扰多元化纠纷解决机制发展的瓶颈问题,打通诉讼与非诉讼衔接的关键点。

第二步是由中央综治委会同最高人民法院、最高人民检察院、司法部、国务院法制办等十六部门在2011年4月22日联合发布《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》。

第三步是推动全国性立法,这个时候,多元化改革的推动者们就提出一个地方立法先行的思路,即地方立法先行先试,在全国不同区域取得不同经验,供全国立法时参考。

(三)社会发展的大趋势决定了“多元化纠纷解决机制”落地。

多元化纠纷解决机制在中国大陆的发展,是大趋势,是由中国社会经济发展,纠纷数量不断增多与司法资源的有限性这对现实矛盾所决定的。我们所定义的多元化纠纷解决机制,诉讼与非诉讼间的衔接紧密无隙。多元化纠纷解决机制在中国大陆的发展,回应了社会转型期人民群众对纠纷解决的需求,顺应了司法资源与功能有限性的问题的大趋势。

(四)多元化纠纷解决机制的三个功能。

纠纷解决如同疾病治疗,纠纷解决是“治已病”,纠纷的早期预警和干预介入是“治欲病”,制度建设和风险防控则是“治未病”。

最高人民法院在2016年6月28日发布的《关于进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(法发〔2016〕14号),对公证在纠纷解决、矛盾化解、纠纷发生预防方面的功能拓展,有了比以往更延伸的功能定位和服务领域拓展,总之一句话,公证于多元化改革的未来,将更有作为,将更深地楔入百姓日常生活,将无缝对接于民商事法律关系发生、变更、消灭的不同节点,如同柴米油盐一样成为市民的生活所需。

(五)在中国大陆多元化纠纷解决机制改革的整体设计中关于公证的定位。

对于公证在多元化纠纷解决机制中的功能作用,也是一个认识的过程。在起草《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发〔2009〕45号)中,征求了公证行业的意见,但对公证的功能的理解也停留在原有的赋予强制执行力的公证债权文书制度完善上。

《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》有许多制度创新点,比如明确了“司法确认”程序,畅通了妨碍调解协议强制执行力的阻滞点;比如明确规定“调解以保密为原则,以公开为例外”;再比如明确了只要不违反法律、行政法规的强制性规定,调解可以参照、援引行业惯例、交易习惯、村规民约、社区公约和善良风俗进行。

这部指导性意见有许多首创,迎来了多元化改革更宽阔的视界。根据最高人民法院、司法部2000年9月联合发布的《关于公证机构赋予强制执行力债权文书执行有关问题的联合通知》,可通过赋予强制执行力的只有五种债权文书,2006年《公证法》对可以赋予强制执行的债权文书进行拓宽,强调了“以给付为内容”这一关键要素。2006年7月1日起施行的《公证程序规则》第十九条规定,给付为内容的债权文书其给付对象包括货币、物品和有价证券。

2009年7月发布的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》和第十二条规定“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他有调解职能的组织对民事纠纷调解后达成具有给付内容的协议,可以申请公证机构依法赋予强制执行效力”,调解协议可通过公证债权文书的方式赋予其强制执行力,使得调解协议与诉讼的衔接,除司法确认外,还多了公证渠道。

当然,改革只有现在进行时,改革永远在路上。多元化纠纷解决机制根植于社会,回应人民群众对纠纷及时解决、矛盾源头化解的诉求,有活力、一直在成长、时时在创新。最高人民法院2016年6月28日发布的《关于进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(法发〔2016〕14号)第十一条,当事人可以办理公证债权文书的范围,更是扩展到和解协议。

(六)如何理解最高人民法院《关于进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第十一条。

2015年底和今年初,最高人民法院针对这个文件的起草,发明传要求各试点法院提修改意见。可分为五个层面:

一是支持公证机构对法律行为、事实和文书依法进行核实和证明;

二是支持公证机构依法办理公证债权文书;

三是支持公证机构提供公证法律服务;

四是支持公证机构在家事、商事等领域参与纠纷解决;

五是依法执行公证债权文书。

笔者认为,最高人民法院《关于进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中对公证的功能定位,比以往的相关文件,有了一个超越,有战略层面也有战术层面,战略层面的跃进就是我刚才提到的对公证的功能定位有了“支持公证机构对法律行为、事实和文书依法进行核实和证明”。让公证参与到法律关系发生、变化、消灭的每个节点,既提供事实、行为的第三方见证存证,为日后可能的纠纷解决提供高质量、可信度高的证据,也消除和降低法律关系各方当事人对基本事实的认知冲突,减少违约预期,还增大违约背信方的成本,更有利于督促当事人本着诚实信用的原则积极履行契约义务,主张权利。

如果双方有明确数额和明确给付期限的债权债务关系,即可向公证机构请求办理赋予强制执行力的公证债权文书,“先小人后君子,防小人不防君子”;履行时间到了,义务人不主动履行给付义务,原因不明,此时债权人并不是直接向人民法院申请执行立案,而应该向出具公证书的公证机构申请出具执行证书,公证机关应该对义务人到期未履行义务或拒绝履行义务的事实进行核实,督促其履行义务;最后,债务人拒绝履行给付义务,债权人可以向法院申请强制执行。与诉讼相比,公证债权文书省却了诉讼程序,省时省力,当然,强制执行也必须依法进行,民事诉讼法在这环节中也设置了裁定不予执行的程序,通过司法审查进行纠错和权利救济。

四、如何在公证岗位上有大作为

司法部张军部长在3月2日主持召开的司法部党组会议上,传达学习习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届六中全会精神专题研讨班上的重要讲话精神时强调,各级司法行政机关要认真学习贯彻习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届六中全会精神专题研讨班上的重要讲话精神,从政治高度充分认识全面从严治党的重要意义,深刻理解、准确把握《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》的深刻内涵,进一步增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,切实做到思想到位、行动对标,讲政治,抓业务,重自律,认真落实全面从严治党主体责任,更加扎实地抓好党中央各项决策部署的落实,以推进司法行政事业发展的成效,迎接党的十九大胜利召开。

张军部长强调,要讲政治。如此明确和旗帜鲜明的政治信号,让我们公证人也有了努力方向。

要更加坚定政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致,坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威,坚定不移走中国特色社会主义法治道路。强化思想理论认识,把“四个意识”作为一个有机整体,要以“进行时”强化教育、加强监督,做到更加自觉。要坚持实事求是,结合工作实际,将讲政治的要求体现、落实在具体工作中,实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。

中国特色社会主义公证事业是党和国家治国理政各项事业的重要组成部分,具有很强的业务性、社会性和政治性,公证工作是政治性很强的业务工作,同时也是业务性很强的政治工作,二者是辩证的统一。

要善于从政治的角度思考、分析、研究公证具体工作,奋力开创公证工作新局面。要善于钻研业务,加强学习、勤于思考,勇于实践、深刻领悟,真正弄懂、弄通职责范围内业务工作的情况、问题、规律、特点,既要有宏观的把握,又有微观的洞察,真正成为自己工作领域内的行家里手。

综上所述,在新的历史时期,公证工作在健全社会主义市场经济体制、推进国家治理体系和治理能力现代化、促进社会公平正义等方面都面临很多新的任务和更高的要求。我们都要找准自己在具体公证工作中的定位,着力发挥公证制度职能作用,创新公证服务模式、拓展新型业务领域,提升公证服务水平,进一步提高公证的质量和公信力,在本职岗位上争取更大作为,用更优质的服务回报社会。

(本文作者:姬忠晓系濮阳市公证员

 

 

 

 

 

 

送:市委、市人大、市政府、市政协、市委组织部、市委宣传部、市纪委、市委政法委、市综治办、市直工委、省司法厅办公室、依法治省办公室。

发:局各位领导,各县区司法局,局属二级单位,局机关各科室。

 

 


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