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2017年调研第8期
序号:5575  索引号:J0110--2017-01005 公开形式:主动公开 公开时限:常年公开
发布机构: 发布日期:2017-12-27

 

 

 

 

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濮阳市司法局办公室编             2017年1221

           

关于我市基层司法所建设的调查与思考

吴文士

    

基层司法所承担着多项司法行政工作职能,是司法行政机关面向基层、服务群众的窗口和平台,也是司法行政事业改革与发展的重点。随着经济发展和社会变革的深入,各种社会矛盾凸显,司法所承担的社会管理创新任务越来越重,充分发挥司法所的作用,对于有效化解社会矛盾,保障经济建设,维护社会稳定意义十分重大。进一步加强新时期司法所建设,是我们面临的一个重大而现实的课题。濮阳市的司法所建设近年来取得了一些成绩,同时也面临一些突出的困难和问题,影响和制约了工作的开展,亟待加强顶层设计,通过各级党委政府和司法行政机关的共同努力,加以协调解决。

 

一、濮阳市司法所基本情况

濮阳市现有人口394万人,辖区面积4188平方公里,下辖5县1区,1个经济开发区,1个城乡一体化示范区,1个工业园区,共有88个乡镇(街道)。目前,全市共建立司法所88个,立户列编的81个,其中,乡镇司法所72个、街道司法所9个。现有司法所工作人员308人,其中政法专项编制40人、地方行政编制7人、地方事业编制86人,政府购买服务人员175人。2004年开始,全市共分5批下达国债资金新建司法所项目82个,全部建成投用。省司法厅为濮阳市司法局记集体二等功一次,台前县司法局被司法部表彰为“全国司法所建设先进单位”。

二、濮阳市司法所建设的经验做法

(一)配备专职调解员,增加司法所人员力量。我们主要通过配备专职调解员、政府购买服务和招录乡镇公务员三种途径增加司法所人员。经过不懈的争取和协调,司法所人员和经费问题明确写入《市委、市政府关于深化平安濮阳建设的实施意见》,实现了历史性的突破。文件明确要求“采取返聘和政府购买社会工作服务等方式,为每个乡镇办配备2名专职调解员,解决基层司法所人员紧张局面”。目前,全市司法所共有人员308人,达到所均3.5人。尤其是乡镇专职人民调解员的配备,承担了民间纠纷化解的大量工作,将司法所长从调解纠纷中解脱出来,将主要精力放在社区矫正和安置帮教业务工作上,提高了业务工作规范化水平。

(二)明确司法所专项工作经费,加强司法所业绩考核。濮阳县、范县、华龙区、开发区专门将司法所工作经费纳入财政预算,每所每年2万元。濮阳县司法局强化司法所工作考核,优化经费使用分配办法,切实调动司法所工作积极性。每所每月发放基础经费1000元,全年12000元。制定了《司法所考核细则》,按照人民调解、安置帮教、社区矫正、普法宣传、法律援助、信访稳定、信息新闻报道、群众满意度等工作完成情况,对司法所实施百分制量化考核,将司法所分成三类,一类所奖励6000元,二类所奖励4000元,三类所无奖励资金。实行末位淘汰制,每年最后一名、连续两年后三名免去所长职务。因工作不负责任导致社区服刑人员脱管、漏管,发生严重刑事犯罪案件的,实行一票否决。

(三)改善司法所装备,提升工作效果。全市共投资99.7万元,购置警用摩托车259辆,全市司法所所均3辆,这在全省尚属首家。一是统一规格。市局广泛征求基层司法所的意见,结合基层工作实际,提出了电动摩托车的购置参数、规格。摩托车统一喷涂警用标识,统一配备警灯警具,装备宣传用U盘、音箱及扬声器,防雨防晒,能够较好地适应农村工作环境。二是统一申报。各县区司法局根据司法所数量及业务装备经费数额申报购置计划,报市财政局审批,省财政厅备案。三是统一采购。市财政局在政府采购网统一发布招标信息,由政府组织统一采购,由中标单位向市司法局供货,市司法局统一向各县区发放。为体现社区矫正刑罚执行的严肃性,南乐县、范县、濮阳县、开发区司法局为司法所正式在编人员统一了制式服装,增强了对矫正对象的执法威慑力和教育矫正效果。

(四)加大支持力度,提高司法所规范化建设水平。市司法局加大对基层司法所的支持力度,主要做到了“三个统一”:为全市司法所统一购置司法行政徽章标识和人民调解标识,统一为全市司法所制作了不锈钢大门牌,统一印制社区矫正、安置帮教、人民调解工作格式文书下发到司法所。在

(五)积极探索,推进公共法律服务平台建设。南乐县实施全县“律师进基层、服务全覆盖”活动,推进公共法律服务平台建设。县司法局遴选优秀法律服务人员,组建法律顾问团,依托司法所在全县12个乡(镇)设立法律服务站。各乡(镇)法律顾问团由2名律师、2名法律服务工作者和3名调解员组成,根据矛盾纠纷性质,进行调解、代理诉讼,为乡镇解决了大量涉法涉诉涉信访纠纷,效果良好。

三、司法所存在困难和问题

(一)司法所编制不足,正式在编人员严重缺乏。根据《司法部关于进一步加强乡(镇)司法所建设的意见》要求,司法所应当由3名以上人员组成,司法所工作人员一般应具备国家公务员条件。按照司法部每所至少3人的标准,全市88个司法所共需政法专项编制264个,目前我市实际核定司法所政法专项编制107,缺编157。就核定编制而言,目前,我市无人所尚有7个(开发区和示范区),占0.8%;一人所达62个,占70%;两人所18个,占20%;三人所仅有1个。

从人员情况看,全市司法所正式在编人员133人,所均不足1.5人;占政法专项编制人员40人,所均0.5人。

因为司法所的中央政法专项编制核定数量太少,近年来,中央核拨下发到河南省的政法专项编制大都增加到监狱系统,司法所的增编问题并未得到重视和支持,这一限制司法所长远发展的瓶颈问题始终没有得到根本解决。

目前,司法所承担人民调解、法制宣传、依法治理、帮教安置、指导管理基层法律服务、社区矫正、法律援助等职能工作以外,地方政府派人担任司法所长的,同时还要身兼数职,担负党委、政府交办的其他工作任务。如华龙区岳村乡司法所所长不仅兼任昌湖村支部书记,还兼任点长负责7个村的农村工作。由于人员不足,加上兼职过多,力量分散,造成司法所人员不能把时间和精力完全用在司法行政业务上,工作中往往顾此失彼,正常工作受到严重影响,制约了司法行政事业的发展。

(二)司法所人员招录渠道不畅,人员补充不及时。近年来我市司法所人员配备的途径:一是中央、全省统一组织招录,二是各县(区)组织招录事业编制人员、政府购买服务人员,三是乡(镇)公务员转任,四是乡镇(街道办)干部兼职。中央、省厅招录次数及人员太少,各地市又无权自行招录公务员,致使人员缺口太大,新鲜血液不能及时补充,导致司法所人员老化,活力不足。

(三)岗位吸引力不足,人员流失严重。一是职级待遇偏低。按2002年乡镇机构改革“三定”方案,全市司法所长职级均为股级。为争取司法所长的副科级待遇,市司法局做了最大努力。2013年11月30日,市委常委会议研究了基层司法所长职级待遇问题,会议明确“由市委组织部和市委编办进行调研,参照我省其他省辖市有关做法,研究提出实事求是的意见。”截至目前,无任何进展。二是提拔交流出口不畅。司法所人员编制归县(区)司法局,工作在乡镇。县(区)司法局因职数限制难以提拔,乡镇提拔干部时也不考虑县(区)司法局下派人员。2013年范县司法局从乡镇招录公务员12名收编到司法局,下派任司法所长。2013年10月,范县县委组织部、编办、人社局、司法局联合下文,明确了司法所长在司法局机关和乡镇两个渠道都可以考察提拔,意在解决司法局出口不畅、司法所长提拔受限的问题。但目前的实际情况是,不管工作如何出色,乡镇推荐使用干部是仍然不考虑司法所长,当时不同意收编到司法局的司法所工作人员反而得到提拔重用。12名司法所所长到市委组织部反映问题,至今未得到解决,已经有1名司法所长主动要求,将工作关系由县司法局重新调整到原工作乡镇。三是任务责任与待遇不成比例。尤其是增加社区矫正工作职能后,司法所任务重、责任大、待遇差。仅就司法局机关而言,相较于公证、律师、法援,从工作任务、工作难度、风险责任、辛苦程度、个人收入等方面比较,司法所工作人员心里有落差,工作积极性不高,人员流失严重,影响了队伍稳定。2004年以来全市共招录司法所公务员62人,目前在岗29人,考试、调离33人。台前县招录2批次6人,目前在岗1人,调离借调5人。2003年南乐县招录司法所公务员18名,目前只有3人坚持在司法所岗位上。清丰县政府购买服务招聘社区矫正专职社工每月工资仅为1500元,大部分人员把司法所当成一个过渡平台,刚熟悉业务工作,一旦遇到待遇更好的工作时就辞职,从而造成了资源的浪费及人员使用的被动。2015年清丰县招聘社区矫正专职社工17人(每所1人),目前已考试、调离、辞职10人,坚持在司法所的只有7人。

(四)年龄结构不合理,适应能力差。纵观我市近年来司法所人员知识文化和年龄结构,都比以往有明显优化。但是司法所队伍整体素质参差不齐,部分人员是司法所收编直管以前,从乡镇(街道)机构改革中分流安置的工作人员,法律素质、司法工作经验较差。部分年轻人员是近年招聘进来的,基层工作经验不足。中老年人员所占的比例较大,南乐县共12个司法所,年龄在40岁以上8人,50岁以上3人,退休返聘1人。台前县9个司法所长年龄全部在40岁以上。他们基层工作经验丰富但电脑操作、上报报表、文档打印、卷宗书写归档等技能较弱,缺乏创造性和开拓进取精神,完成司法所各项工作力不从心。

(五)经费保障不足,工作积极性不高。一是中央政法转移支付资金科目设置不合理。目前的中央政法转移支付资金的装备款占70%,而基层司法所急需的的人民调解员办案补贴、社区矫正工作经费、安置帮教工作经费等只占30%,且总量太少,不能满足工作需要。二是个别县区财政保障困难。尽管省司法厅做了很大努力,协调财政部门出台了司法行政机关公用经费每人每年16000元的标准和社区服刑人员每人每年2000元的标准,由于部分县区财政困难,如果单靠县区财政保障,很难达到省厅要求标准。目前,全市还有3个县区尚未将司法所经费纳入财政预算。因为没有充足的经费保障,司法所开展工作所必须的文印、交通、通讯等费用,都是从县(区)司法局十分紧张的工作经费中列支,有的靠乡镇政府临时解决,严重制约了基层司法行政工作的开展。

(六)装备配备不足,信息化程度低。经过中央政法转移支付资金连续几年的支持,司法所的办公桌椅和电脑、打印机、复印机、电话机、照相机等基本装备比较齐全,能够保障正常工作需要。但是对照社区矫正和信息化建设工作要求,司法所装备配备还有很大差距。

(七)基层司法所管理体制未完全理顺,开发区、工业园区、一体化示范区存在管理空挡。一是管理体制不理顺。华龙区11个司法所均未实行垂直管理。开发区、城乡一体化示范区未成立正式的县区级司法行政管理机构,工作由社会事业局代管,司法所没有立户列编。工业园区虽指定专人负责,但未设立司法所,工作开展不到位、不规范。社区矫正工作属于刑罚执行,乡镇或街道事业编制工作人员无执法权,不是适格的执法主体,由于身份的尴尬从根本上导致工作的不规范。二是司法所人员流动性强,管理难度大。华龙区大庆办两年内共调换司法所长5人,长庆办4年内调换所长4人。开发区6名司法所长,1名兼任信访办主任,1名兼任综治办副主任,1名借调开发区,1名兼任综治专干,6名社区矫正专干有5人兼包村干部,专职不能专用,影响了职能作用的发挥。

(八)业务用房建设水平低,不能满足司法所长远发展需要。一是业务用房老化严重。自2004年国债资金建设司法所以来,司法所业务用房建成后已使用10年以上,投资少、建设标准低,普遍存在着房顶漏雨、门窗老化等现象,需要不同程度的修缮。清丰县用于司法所维修的费用累计投入达36万元。二是业务用房置换现象突出。全市国债建设司法所82个,目前完整保留46个,拆除另建5个,置换31个。置换的原因主要是乡(镇)政府办公楼规划建设、黄河堤防建设等,置换的业务用房大多数少于原来的司法所面积。范县陆集乡政府在新建办公楼时,曾明确表示将为司法所保留五间办公业务用房,但房屋刚建好就被挤占,仅有一间办公房,通过市、县司法局多次协调交涉才予以归还,严重影响了司法所业务工作的开展。三是面积太小不适应新的工作需要。国债资金建设乡镇司法所面积为120平米,街道司法所面积为100平米。按规范化司法所要求,必须有所长室、调解室、社区矫正办公室、安置帮教办公室、档案室。如果司法所达到正式在编人员3人,专职调解员2人,专职社工1人,现在的司法所面积很难保证办公需要,更难以保证司法所信息化建设的需要。 

四、加强司法所建设的几点建议

(一)协调增加司法所政法专项编制。建议司法部协调中编办增加司法所政法专项编制,明确每个司法所编制为3-5个,全部为政法专项编制。因为其他原因腾出的中央政法专项编制,建议向基层司法所倾斜。

(二)扩大公务员招录次数。建议扩大公务员招录次数或下放招录权限,优化司法所人员年龄结构。提高专业限制,增加法律、教育矫正、心理学、计算机等方面的专业人才。

(三)提高司法所职级待遇,畅通出口。一是建议司法部协调人事、编制部门,明确司法所长为或享受副科级待遇。二是建立司法行政系统遴选制度,省、市司法行政机关和监狱、戒毒场所进人,优先从基层司法所公务员中遴选。积极创造条件,靠前途引人,靠待遇留人,使司法所人员感到工作有干头,前途有奔头。

(四)加强经费保障。一是建议司法部加大协调力度,增加中央政法转移支付资金总量。二是合理调整中央政法转移支付资金装备款和办案经费分配比例,增加人民调解、社区矫正、安置帮教办案经费数额。三是建议中央政法转移支付资金适当向贫困落后地区倾斜。四是建立基层司法行政工作经费分级负担制度,借鉴浙江、江苏等地工作经验,建议人民调解、社区矫正、安置帮教办案经费由省、市、县按比例负担,切实解决县区财政保障不力的问题。

(五)加强装备配备,提高信息化建设水平。按照司法部信息化建设工作部署,建议按照司法部技术参数要求,统一由中央政法转移支付资金保障,全省统一招标、统一采购、统一配送、统一培训,避免重复建设和资金浪费。通过信息化建设,逐步实现法律援助在线咨询、矛盾纠纷网上调解、社区矫正视频监控、业务数据网络传输等工作目标。

(六)加强非行政辖区司法行政机构建设。建议省厅协调编制部门,统一下文,按照“机构独立、编制单列、职能强化、管理规范”的原则,要求各地市在开发区、城乡一体化示范区、工业园区设立司法分局,作为市司法局的派出机构,对司法所实行垂直、有效管理,提高工作规范化水平。

(七)加强乡镇公共法律服务平台建设。针对目前司法所业务用房建设实际,小打小闹,缝缝补补,已经不能满足新形势下司法所业务工作发展的需要和人民群众对优质高效法律服务的需求。启动建设乡镇公共法律服务中心,才是改善司法所办公用房条件、提升基层司法行政品牌形象的破局之策。今年8月,司法部印发了《关于推进公共法律服务平台建设的意见》,明确提出建设县区公共法律服务中心和乡镇公共法律服务工作站。从县乡财力而言,如果没有上级经费支持,公共法律服务平台建设很难取得实质性进展。建议司法部加强顶层设计,推动公共法律服务平台建设实行历史性突破。一是争取将县乡公共法律服务平台纳入国债资金建设项目,确保建设资金到位,乡镇公共法律服务工作站建设资金不低于100万元。二是必须坚持独立设置原则。司法部《意见》提出,乡镇公共法律服务工作站依托司法所或当地政务服务平台建立,也可以独立设置。根据司法所业务用房建设的经验教训,乡镇公共法律服务工作站只有坚持独立设置、独立产权,才能保证不被挤占挪用。如果采用共建共有的形式,产权不清晰,最终会挤占丢失阵地。三是合理规划,统一规范。新建乡镇公共法律服务工作站,挂司法所牌子,科学规划法律服务窗口和社区矫正、安置帮教业务工作功能分区。借鉴公安派出所建设经验,统一外观颜色、门派标识、服务流程,提升司法行政机关整体形象。

(本文作者:吴文士系濮阳市司法局基层工作科科长)

 

               

 

 

送:市委、市人大、市政府、市政协、市委组织部、市委宣传部、市纪委、市委政法委、市综治办、市直工委、省司法厅办公室、依法治省办公室。

发:局各位领导,各县区司法局,局属二级单位,局机关各科室。


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